范子英
我今天讲四个方面问题：第一，介绍一下“营改增”。第二，讲一讲我国为什么要推行这个改革。第三， “营改增”所带来的影响。第四，后“营改增”时期的改革展望。
“营改增”，实际上有两个关键词：一个是营业税改增值税，另一个是试点，2016年5月1日，国务院常务会议提出“部署全面推开营改增试点”。
如果把中国的财税体制改革做一个总结的话，1992年分税制肯定是目前为止最重要的财税体制改革。除了分税制改革， “营改增”影响是最大的。同时，从“十八大”到目前为止，这个改革是推行相对比较顺利的，别的体系改革都比较滞后。
一、“营改增”主要内容
总结来看，“营改增”内容有四方面：第一，税制转换；第二，税率变更；第三，征管体制改革；第四，央地关系。我今天重点说第四方面。
最早文件提到“营改增”是在“十二五”规划，后来真正开试点是在2011年的文件，开始把“1+6”行业拿出来做试点，后来有不同的财税体制提到“营改增”，2011年在上海做试点，后来慢慢推广到八省市等等有一些相应的政策文件。
时间表是这样的。2012年1月份在上海挑了“1+6”行业，“1”是交通运输业，“6”是六个现代服务业。2012年8月份，改革推到八省市，包括北京、天津、江苏等。2013年8月份，试点推广到全国，2014年年初和2014年中旬开始把另外三个行业纳入。这个改革推行到2014年6月份，差不多到了一个瓶颈，因为大多数服务业开始“营改增”，但还剩下四个行业，就是2016年5月1日开始试点的四个行业（编注：建筑业、房地产业、金融业、生活服务业），这四个行业是最难改。总体来看房地产、现代生活服务业比较受益，建筑业问题比较大，金融业问题最大。前面推的“3+7”只有500多万户，但是最后四个行业留下来有1000多万户。从整个税收规模来说，前面所有行业就20%，剩下行业占80%，最难改留在最后。
我国的增值税在以前框架里有两档税率：17%、13%，后来改革推到服务业的时候，发现17%和13%太高了，所以新设两档税率：11%、6%。但是，如果我是服务业交6%，将来我的服务卖给下一个制造业，制造业还要交17%，虽然我少交了，但是制造业还要替我交，最终交的税会带来行业税负不公。
在以前的征管体制下，国税局要收所有的共享税，“营改增”之后税收征管体系由地税局转变为国税局。这个税最早在上海试点的一个主要原因是，上海跟全国其他地方不一样，因为上海不区分国税和地税，上海只有税务局，所以这个征管体系转变的时候非常容易，但是这个转变在全国会带来新的问题。从统计上来看国税46万工作人员、地税41万人，国税在“营改增”之前收了全国65%的税，如果“营改增”实施之后，国税差不多一半的人要收全国74%的税，所以这个征收体系给国税系统带来的影响特别大。但是整个征管体系改革有个说法“合作不合并”，所以整体来看改革框架没有把国税和地税合并起来，一个主要原因是跟整个税制改革有关系，将来新推出来的税种可能跟地税关系更大一点。
二、后“营改增”时期的
央地关系
1994年增值税作为共享税，当时把所有税种分为中央税和地方税、中央地方共享税。增值税作为共享税：中央75%，地方25%，1994年分税制框架里，营业税作为地方税，基本除了极少数企业营业税归中央，比如保险公司的总部、总部在京的国有银行，其他企业在哪个地方收营业税就属于哪个地方的财政收入。营业税是地方第一大税种，营业税在地方财政收入比重中差不多占36%，当我们把营业税改成增值税之后，增值税又是共享税，相当于把属于地方百分之百的营业税变成地方只能拿到25%的增值税，这个给央地关系带来的挑战特别大，当然我们中间有很多的改革，包括2002年所得税改革，其实跟“营改增”有点像。但整体来看，我们的改革会给央地财政分享带来一些挑战。
怎么改呢？营业税是地方第一大税种，改成增值税以后方案就已经出来了。第一个方案，部分地方财政部门、发改委和国家财政部提出税收返还，试点时期，也就是在2012到2016年这段时间，中央征收“营改增”之后全部返还地方，相当于以前收营业税，现在改成收增值税，但收的实际钱返给你，不是按照75：25比例分的。
税收返还的方案最后被否定。两个主要原因：第一，地方和中央讨价还价比较多。第二，税收返还的形式在“营改增”后会变得更加复杂。因为“营改增”以后不仅影响服务业的税收，还会影响制造业税收，制造业下降的这部分是没办法测算的，如果采用税收返还，会对中央财政产生比较大的冲击，所以这个方案被否掉了。
在5月1日推“营改增”之前，4月30日国务院紧急出台一个文件（编注：《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》），这个文件跟“营改增”直接相关。早期大家预测，“营改增”之后中央、地方有个收入划分，这个政策上有几个关键点：第一，把75/25改变成五五分成。第二，全部企业纳入分成。第三，有一个关键词语叫“维持地方财力不下降”，但是它是以2014年作为标准，不是以2015年作为标准。为何不以2015年为基数？有几个主要原因：第一，如果以2015年作为基数，测算下来的中央收入是下降的，因为中央要保地方2015年基数，中央要返还很多的钱，所以中央实际收入是下降的，改革为了维持中央的财政收入，就不以2015年作为基数。第二，2015年、2016年上半年营业税收入上升特别快，不能排除地方有策略性机会主义行为。第三，2014年基数跟2011年比较接近。总体上来讲对维持中央地方财政积累是好事情。
此外，文件里面提到这是过渡时期政策。我个人理解是这样的，按照时间顺序来讲，这个改革严格意义应该往后推，不应该提前这么多，所以有了过渡期：差不多两到三年，之后可能方案要调整。调整总体方向不是往下降，也就是说现在中央拿50%，将来拿的比重肯定比50%要高。
我自己算过三种方案的可能性，第一种方案就是现在讲的五五分成，看上去基本上跟现状比较吻合。还有六四开，中央拿60%，地方拿40%，地方受损比较大。还有一个不改革增值税分享比例，但是消费税下放，算出来比六四开稍微好一点，但是离现在既有的收入比较远。
总体来看五五分比较照顾地方平均财政收入，但是这个方案会给地区带来巨大的差异，全国层面是比较接近的，但各个地区差异比较大。我们只能拿2011年的数据，到2012年“营改增”的税没单列。假设2011年按五五分成来看，每个地方的收入相当于实际收入的变化。下降最厉害的两个地方，一个是海南，一个是北京，很好理解，当一个地方服务业越多，或者营业税收入越多，改革对它的冲击越大，海南基本是服务业，北京也是，上海好一点。假设上海2016年没实行五五分成，上海拿的收入要多一点。五五分成之后，上海的收入是下降的。改革虽然说的是维持全国平均平衡，但是给地区带来的差异比我们想象的要大。有个平衡条件，增值税比营业税比重大于1：2，如果大于1：2对这个地方有好处，如果小了，对这个地方是不好的。
三、为何要推“营改增”？
主要两个原因，从国家角度来讲，第一个主要原因是减税。比如截止到2015年我国减了6000亿元，2016年要减5000亿元，这是国家减税的宣传口号。减税有两个问题：第一，“营改增”实际受益更多的是服务业、工商业，有句话叫“减在服务业、利在工商业”，因为所有的工商业都要买服务。比如如果是汽车生产企业要买研发服务，这个研发服务在以前不能抵税，现在都能抵税，所有的制造业全都受益于“营改增”，这些行业的税负都在下降，但服务业就不一定了。原理很简单，每次你都对增值税进行收税，相对减税效率是明显的。营业税，每次收个税，下次又把这个税纳到税基再收一次，最后累加的税是这么多，并且你会发现营业税体制，生产链越长，重复征收的部分越多，因为每重复一次这部分会重新征一次。比如这一部分第一次征收，到最后就征了一次、两次、三次、四次，如果变成10次就收10次，所以链条越长，重复征收越多。改成增值税，只收增加部分，每个部分只征一次。但是我要讲的意思，我国推“营改增”改革不是单纯为了减税。如果要减税，降低税负就够了，没必要这么复杂。
真正的核心原因在第二条，促进产业结构调整。从学术来讲，是为了促进产业分工。比如服务业企业卖产品，假设在营业税税制，我是服务业企业，我要买很多中间品，我买进来的中间品倾向于自己生产。假设外面买进来的中间品，里面是增值税，因为我将来交的营业税，我的进项税不能抵扣，这个税对我来说是没有必要的成本。如果中间品我自己生产，整个放在一起，就会省略一个增值税的税负，不管你自己生产还是外购，将来交的税是一模一样的。现在在增值税体制下，因为我开始交增值税了，所以我买中间进项税可以抵扣掉。其实对我来说自己生产跟外面买进来没有差别，我们交税体制是一样的。当我们把税制从营业税变成增值税，这个产业分工就会特别好。
“营改增”带来的影响：第一，看看企业层面。这是上市公司的数据，从2009年到2014年，下面这些点是在这段时间一直没有“营改增”的企业，上面个别实现“营改增”的企业，从这个图基本看不出来“营改增”以后税负有下降。
大家注意财政部跟国务院讲了一句话，“营改增”要确保所有行业只减不增，还有后面半句话没讲，不能保证所有企业只降不升。可以看到有些企业税负是上升的，这个漏洞后来的“营改增”补了，这是企业层面。从国税总局给的文件也可以看到，今年5月份四大行业有税负增加，宏观统计有4%的企业税负是增加的，包括金融业，金融业没有进项抵扣，虽然税率没上涨很多，但是以前很多金融业的服务是不交营业税，现在在增值税税制下所有的金融服务，除了政府债不交增值税之外，其他绝大多数金融业服务都要收税，所以它们税负上升特别明显。
改革对服务业更加有利，因为会增加它的抵扣，相对来说对制造业影响更大一点，制造业会全面受益，将来跨地区贸易往来会增多。所以“营改增”会对中国统一市场建设带来非常大的好处。
然后我们讲一下政府层面的影响，“营改增”对政府层面的影响是比较大。五五分现在只是到了中央和省，但是省跟市，市跟下面区县怎么分的，要更多调整。比如江苏省省政府跟南京市要分税收收入，可以是分增值税，也可以是分营业税收入，现在营业税变成增值税，整个盘子变掉之后，所以整个省以下的财政要重新划分。
从产业发展方向来讲，因为地方政府是为了追求财政收入最大化，以前发展服务业，比如发展房地产，房地产收营业税，这个税都归地方财政所有。现在发展房地产只能收50%营业税，对地方来说就不是很划算，反过来以前地方发展制造业现在只能收25%的增值税，现在可以拿50%制造业增值税，所以对地方特别激励，以后所有地方为了财政收入最大化，很多地方是重振制造业，服务业比重会降下来，所以制造业将是非常重要的方向，这是政府层面。
对服务业层面的影响是负面的，因为服务业重要性下降，不管是房地产行业，还是生活服务业，还是生产型服务业，因为你的税很多被中央分走了。再加上服务业的征税成本非常高，将来地方政府因为财政收入来自于服务业已经变得不划算以后，政府相对会对服务业扶持下降，再加上服务业绝大多数商品叫做非贸易品，本地生产的商品就在本地消费，不支持它就发展不起来，所以城市化的进程，将来相对来说这个改革会有负向的激励，但现在的政策又要提高城市化进程，所以这个改革相对来说使得目前这些政策在落地的时候，会多多少少受到一些冲突。
四、后“营改增” 改革展望
第一，现在央地事权改革重启，但是我觉得推得有点晚，因为合理的顺序是先理事权，再建税种，最后分收入。先明确事情谁做，是中央做还是地方做。在这个基础上，这个税是地方税还是中央税，把它建起来，有了事权，有了税，我们就知道每个地方收入应该怎么分配，最后环节再分收入，但是现在我们反过来，先把收入分了，然后再开始理事权，将来可预期到的事情是：增值税成为中央和地方最主要的分成税种，这会给地方带来很多不确定性预期，这不是好事情。
今年8月24日有个改革指导意见（编注：国务院 印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》），原则是这样，谁的财政事权谁承担支出责任，说白了就是事权跟支出责任要匹配。方向是什么呢？大的方向是上收事权，而不是下放财权。现在讲关于中央跟地方财权、事权不匹配的主要批评是，中央拿了很多钱，但做很少的事情，地方做很多事情，但没有足够的钱。
减少的事情是两类：第一，减少“中央点菜，地方买单”，比如最近中央推的“双创”，很多钱是地方出的，以后谁点菜谁买单。第二，减少“中央出钱，地方配套”。除了共担的事权以外，以后的可能性，把这个拿掉，更多的可能性是，中央出钱，地方不需要再配套，这对于地方财政压力影响相对比较小。
在文件里讲了很多，我总结了以下两点值得注意：第一，与人的流动性相关的事权，比如社保，养老是被优先提上去，医疗就不一定，养老将来会从省内统筹转为全国统筹，不过这个统筹起来难度特别大。第二，跨地区的问题，也会上收上去，以前这些事情都是地方的事权，现在中央要管得更多了，比如环保由属地管理变成省内垂直。
讲完这个事情就知道现在税制怎么改，政府的规模不能减，中央有很多事情要做。中央要做更多的事情，但现在总体的改革方向是减少间接税比重，比如“营改增”今年减了5000亿元，差不多五个点左右的财政收入，再加上经济不景气，政府财政收入在下行，再让它减税，所以减少间接税这块下降特别多。我们可以通过发债维持政府规模不变的情况，但是发债肯定不是长期政策，因为它还有3%的上限，所以税制改革还有另外一块，直接税要改革，维持税负不变，减少间接税的同时增加直接税比重，所以整个税制改革，“六税一法”里面，其他的税，比如房产税、个税，包括环保税也是，后面两个税，房产税、个税都是在增税，包括现在讲的个税里面的分类征税综合与分类相结合的征收方式，都是增加税负不是减少税负。
第二，给一个数据，我国现在中央财政收入占全国财政收入比重45%，这个比重在全世界来说偏低，正常的国家有60%~80%的比重，我国财权不是特别集中。
接下去税收改革有两个可能性：第一，下放消费税，开设房产税。这可能是将来地方财政的主要税收收入，还有地税系统合并。第二，重新调整增值税分享比例，往上调不是往下调，上调极有可能到六七，不可能到七五、二五，也不可能五五。■
（作者系上海财经大学教授。以上内容为10月26日作者在由上海安泰经济与管理学院主办的安泰问政“重构中央——中央财政关系”活动上的演讲。
