国务院近日印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(以下简称《意见》)，针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，提出了改革和完善的具体举措。明确提出逐步形成以一般转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。其中最值得关注的一是两种转移支付的占比有调整，即逐步将一般性转移支付占比提高到六成以上。二是从严控制专项转移支付，规范专项转移支付分配和使用，以及逐步取消竞争性领域专项转移支付。三是划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界。针对这些变化，本报记者采访了上海财大中国公共财政研究院执行院长刘小川教授。
中国财经报：请问这次国务院出台的改革举措与以往的转移支付政策最大区别是什么？
刘小川：《意见》提出了“由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。”专项转移支付与一般转移支付的区别是，专项转移支付是中央指定用途的，一般转移支付没有那么多指定用途。现状是专项转移支付规模要大于一般转移支付，而且过去一般转移支付中也有一些戴帽性质含在内。《意见》规定，提高一般转移支付比例，而且明确比例在6成以上，这肯定是对地方的利好，加上“由地方政府统筹安排使用“，这是最大的区别。
中国财经报：提高一般转移支付占比是否可以理解为地方的财力加大了？
刘小川：不能这样简单地理解，但间接可以达到这样的目的。因为地方收入分为两块，一块是自筹，一块是中央转移支付。这次意见提出加大地方使用一般转移支付的自主决策能力。数量不会有太大变化，但自由支配的权力大了，从而也可以达到可支配财力的提升。对于一般转移支付比例确立，中央应该有一个明确的时间表和立法，笼统地提达到60%，这还是一个比较模糊的概念，一旦达不到怎么办，没有一个法律约束。因此最好的办法是通过法律程序固定下来，比如3年内达60%，5年内达70%。这对于转移支付制度的规范有好处，对中央的支出行为约束也有好处。消除地方预算编制与预算执行中的不确定因素，让地方用钱能有一个稳定的预期。而且也利于部门预算、政府采购、国库单一账户等现代管理手段发挥其应有的功效。避免中央收入今年不错，多给地方一些，明年收入不好，就少给地方的随意性。地方之间财力是有差异的，支出责任承担的情况也有差异，中央明确通过一般转移支付来弥补这个差距。转移支付解决的是地方基本服务均等化问题。以解决差距、弥补差距为原则。不是地方想干什么都要找中央要钱的。
中国财经报：如何理解《意见》指出的“应提高中央直接履行事权安排支出的比重，相应减少委托地方实施的专项转移支付”，这是否意味着对中央和地方支出责任的厘清。该地方花的钱，地方义不容辞。反过来，不该地方花的钱，中央要担起责任。可否举个例子说明一下？
刘小川：可以这样理解。事权是中央的，中央就要安排支出，承担责任。比如中央提出提高中小学教师工资，这是中央要求地方办的事，但是要地方来承担相应比例的支出，即配套资金，有了配套资金，就会分担一部分责任。但中央的钱有时还不能及时到位，事情做不好，责任又是地方的，地方做事的积极性就不会高，这样的支出效果就会大打折扣。这次《意见》明确，中央的事权就要全部由中央承担支出责任。属于地方事权的，由地方承担支出责任。中央主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。这里应注意把握一个原则是，事权和支出责任一定要连在一起，不能分开。
中国财经报：《意见》提出，在清理整合专项转移支付的同时，还要逐步改变以收定支专项管理办法，严格控制新设专项，规范专项资金管理办法。其意义何在？
刘小川：专项转移支付问题不少，清理整合重点在清，甚至应该完全取消。与市场关联度大的支付，要由市场来解决，特别是竞争性领域，这次意见也提到了，竞争性领域，就让市场发挥调节作用。与企业利益关联度大的补贴，也可取消。对企业的支持，如科技创新，节能等方面支持，可以放到税收设计中，而不要用专项转移支付来解决。那样既安全又能防止腐败，杜绝“跑部钱进”。相近的项目要整合，不要搞得太多太杂，不利于管理监督。改变以收定支就是要改变专项转移支付与税收挂钩的不合理做法。专项转移支付也是弥补基本公共服务的缺口，与奖励措施无关，这次是严格界定了。专项转移支付多是基于上级对下级的不信任，怕地方乱花，所以要指定用途。但是地方要做什么事地方最清楚，中央反而是不那么清楚，这就形成了信息不对称。在这种不对称的情况下产生的专项转移支付多是不合理的。
中国财经报：此次《意见》明确了“专项转移支付，管理漏洞较多、信息不够公开透明”但是如何弥补漏洞，怎样公开，并没有提出具体的解决办法，请您谈谈看法和建议。
刘小川：专项转移支付弊大于利，因此解决的办法是，第一，要减少乃至慢慢取消专项转移支付。第二，专项转移支付设立要有科学认证，要去行政化，建立民主决策机制。第三要严格绩效评价制度，并建立专项转移支付的退出机制，避免设立一个专项转移支付项目，年年都可以拿到，一定要能退出。第四，信息公开是避免暗箱操作专项转移支付的一个最重要手段，此次《意见》在信息公开方面，虽说提出了细化的措施，要求中央对地方的转移支付资金，将在人大批准后20日内，公开资金规模、项目等相关情况。但如何公开，公开后不符合规定如何问责，都是应该尽快细化的。希望政府借着这次改革能将政府间财政关系的规范化向前再推进一步。
